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南方都市报国家治理体系现代化与政治发展图

时间:2019-05-14 23:13:35 来源:互联网 阅读:0次

[南方都市报]国家治理体系现代化与政治发展[图]

胡伟

上海交通大学国际与公共事务学院院长,政治学博士、教授、博士生导师。主要学术研究领域为比较政治学、政策分析和中国政府与政治。着有《政府过程》、《司法政治》、《现代化的模式选择》等。

十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化,这是一个新概念,也是全会的一个理论亮点,另一个亮点是“市场在资源配置中起决定性作用”。这两点是十八届三中全会在理论上有标志性的新提法。

提出国家治理体系和治理能力现代化,是对我国现代化的一个新界定。过去我们经常提的是“四个现代化”,但说到底就是一个现代化———工业、农业、国防、科技,这些都是器物的现代化。梁启超总结近代中国的现代化历程,先是器物,然后是制度,是文化。国家治理体系和治理能力的现代化,实质上是一个政治制度现代化的问题。过去我们说“三大文明”,物质文明、政治文明、精神文明,对应的就是器物、制度和文化。

提出国家治理体系和治理能力的现代化,实际上是将政治现代化和制度现代化提上了重要的议事日程。

什么是国家治理

现代化我们不陌生,更需要研究的概念是“治理”。广义上来说,我认为治理是两个层面,个层面是在汉语中———汉语是很灵活的,就是统治加管理。需要关注的是第二个层面的含义,这是国际社会科学界从上世纪90年代出现的新概念,英文是governance.这个意义上的“治理”,与统治和管理有着本质区别。首先治理是多中心的,统治是单中心的。统治一般是以国家和政府为中心,在中国就是党和政府、党和国家。但是按照治理的概念,至少有四个方面:国家或者政府;市场经济体系所构成的主体;社会组织,如NGO、NPO;就是公民自身。这样四个主体形成多元共治的局面,或者多中心治理,各种主体之间形成合作关系。统治和治理的区别是在权力的属性上,前者是强制性的,国家的权力就是强制的,让你干就要干。而治理结构虽不排除强制,但更多是建立一种伙伴关系,靠的不是命令,而是契约,权力的属性发生变化。再次,权力的关系上也不一样,统治是自上而下的,体现的是命令和服从。治理是双向互动,既有自上而下,也有自下而上,更多是平行。

在中国,“国家治理”这个概念非常值得研究。国际上单纯讲“治理”,前面没有“国家”二字。国家治理,可以理解为对国家进行治理;另一方面,“国家治理”也可以理解为国家在治理体系中发挥关键作用,是国家进行的治理。西方讲治理,意味着去中心化,去国家化,不要让国家发挥那么大的作用。当然,在中国,改革开放发展市场经济,承认非政府组织,其实就是减少国家的作用。但是毫无疑问,迄今为止我们的国家,包括执政党,在治理中还是一个非常强大的“中心”。要去中心,我认为一时半会还做不到。

所以具体到中国的实际,治理这一概念是什么意思?首先,是统治和管理的缩写;其次,具有现代治理含义中治理主体的多元化;第三,国家或者执政党和政府,依然会在这个治理结构中起着核心的作用。理解中国的国家治理,从学理上应该具有这么几层含义。国家治理现代化主要不是经济的现代化,也不是人的现代化,甚至也不是社会的现代化,主要的是国家体系自身的现代化,是国家的现代化,政府的现代化,政治的现代化,制度的现代化,构成我国现阶段政治发展的主题。政治发展就是解决从传统政治向现代政治的过渡,就是要实现政治现代化。

代议制与现代政治发展

如何衡量现代政治,或者说政治发展呢?我认为,传统政治和现代政治之间重要的区别是有没有民主体制、法治、自由和人权保障。这些大部分都写进我们社会主义核心价值观里了,并不是资产阶级独有的东西,而是人类文明的共同财富。它们不仅仅是政治价值观念,而且应该是国家制度设计和制度安排中重要的基本要素和原则,而其本身也构成了一个制度体系。

问题是,“治理”这一概念并不是现代性的产物,而是后现代社会的产物。所以,谈到国家治理的现代化,必然要涉及政治的现代性和后现代性的张力。关于政治的现代性,我认为重要的成果有两个,一是代议民主制,二是理性官僚制。但西方进入后现代社会,一些人对这两个现代性成果开始持批评态度。对于还处于现代化阶段的中国来说,有必要进行具体的分析。

代议民主是相对于古希腊的直接民主而言的。民主的词源来自于古希腊,就是人民的统治。古希腊当时的民主体制就是由全体公民直接参与政治。古希腊的城邦很小,人数不多,而且政治上将奴隶、妇女、未成年人排除在外,每个城邦一般也就几千到几万公民。这么小规模的政治体,使得直接民主成为可能。

但是近代以后的国家规模都很大,小国家一般也有上百万人口,直接民主不太可能了。所以近代民主就演变成了代议民主,即人民选出自己的代表替他们当家做主。我国的人民代表大会制度本质上就是代议制度,这一机制的关键是人民如何授权给代表。人民主权,主权属于人民,但是治权在政府,这就是现代民主的含义,也是代议制的内涵。

但是到了后现代社会,代议制就不足以满足实际需要了。老百姓选出了代表,将权力交给代理人,其后对公共政策并没有太多的发言权。一旦授权,除非代理人违法,通常还真拿他没有什么办法。有鉴于此,两种新的民主理论就出现了,其一是参与民主理论,人民仅让别人代表不行,要直接参与政治;其二是协商民主,现在在中国很流行。但什么是协商民主?我以为大部分人并不十分清楚。

其实,协商民主是很严格的民主,比代议民主要求更高,条件更苛刻,实践起来也更不容易。协商民主主张公民直接参与政治,这就回到了古希腊的直接民主。当然这面临着前面说到的问题,当公民人数太多的时候如何直接决定呢?所以,协商民主目前在西方也只处在试验阶段。如果公民人数太多无法全体参与,代议民主的方式是选出代表,协商民主的方式不是选举,而是抓阄,或者说随机抽选,因为它更强调直接地、平等地参与。抓阄从现代理性政治看来问题很多。如果抓阄出来的人,对要讨论的事情没有兴趣、没有知识,怎么进行协商呢?更无法保障相应的参政议政能力。所以协商民主看上去更民主,但实际上其政治过程容易被少数能言善辩的人主导局面。

协商民主和其他民主形式另一个重要区别,是重共识而不是多数。民主一般被理解为多数人的统治,少数服从多数。但民主也要防止多数人的暴政,不能以多数人的名义剥夺少数人的权益。所以现代民主制度设计里,如果多数人压迫少数人,少数人要通过司法程序获得救助。协商民主认为多数裁决是有缺陷的,认为51%的人的意愿为什么要强加49%的人。从这个角度来说,协商民主也是对的,如果一个问题不能达成共识,就要进行协商。协商的目的是改变偏好,使大家的意见逐步靠拢。这看起来比单纯的多数人决定要好,但问题是成本太高,效率太低,因此现实操作起来很困难。

所以简单说,代议民主是民主的现代阶段,或者说是民主的一般阶段,而协商民主是民主的高级阶段,是民主的后现代阶段。如果我们连政治的现代性都还没有解决,连多数人的裁决都还没有做到,直接进入协商民主的阶段,这显然是不可能的。

就世界经验而言,选举一般不太适合于在太基层的范围内开展,选举要在较高层展开,选重要的领导人。拿美国来说,联邦一级的选举,只选总统和副总统,另外535个国会议员是选举出来的,也就是全国一级的只有537个人是选出来的。合理的选举,应该是在距离选举人较远、利害关系不直接的层次进行投票。另一个问题是,投票人范围过小容易产生贿选。而选举规模越大,比如上百万人或更多人参与的选举,贿选成本太高,就较少出现贿选了。所以我国设计选举制度,实现政治的现代化,到底要什么样的民主和选举,这是值得考虑的。

官僚体系与现代政治

政治现代性的另一个关键成果是官僚制度。当然,这一概念翻译成汉语容易引起非议,让人联想到官僚主义。其实马克斯·韦伯早提出的官僚制是指一种现代的政府管理体制,是一个中性词。在传统社会里,一个领导人可以对任何一个人发布命令。而官僚制是讲层级制度,命令要一级一级传达,不能越级干预,也不能越级汇报。按照官僚层级体系的原理,一个总理不能直接解决一个农民工面临的问题,因为这样会使总理不堪重负,总理将各个部长、省长管好就行,部长、省长再将下面的人管好,层级节制。不过,按照后现代的观点,一级一级节制可能效率太低,加上信息技术的革命,可以使命令络化传播。过去管理学认为一个领导管七八个人,这就是管理幅度原则,现在有了新的信息技术,信息传播好像可以不受人数约束,但实际上还是有限的,可以将命令传达,但是怎么监督和考核?所以官僚制的层级节制还是有一定的道理。

层级之外,官僚制还讲分工,每一件事要有专门的机构和专人负责,各司其职。当然在中国可能分门别类得太细了,机构过多。这不是官僚制的问题,而是官僚制没有实现理性化的问题,因此我们要进行机构改革,使机构的设置和分工更为合理。

官僚制重要的特征是法治化和非人格化,理性官僚制要求领导一定要依法行政,实现行政过程的非人格化,尽量将个人意志排除。但按照后现代的观点,官僚制带来了等级森严、部门尾大不掉、效率低下等等问题,所以提出要打破官僚制。这不是没有道理,但是破而何以立?仅靠多中心、合作、志愿是不行的,那样效率会更低。一个中心的强制和命令通常还是必要的。尤其在中国,如果没有统一的权威,大家很难适应,协调起来很难,将来的问题可能会很多。

当前中国政治的发展与转型

所以在中国,目前需要的不是破除现代性,直接按照国际上治理的概念进入到后现代,而是要解决现代性的问题。首先要建立民主和法治,第二是完善政府体制,建立更加合理的官僚制度。

与此同时,我们还需要考虑一些后现代的建构。既然是国家治理,只局限于现代性也不行,毕竟中国现在面临着前现代、现代、后现代等多重挑战。我们有些挑战是前现代的,有些是现代的,比如说环境污染,但也有后现代的很多挑战,比如公民参与、络参与就是后现代社会的特征。西方的络基本上不用于政治参与,中国络参政在全世界是一道独特的风景线。络反腐,发达国家也是没有的,人家有相关制度,我们则是因为其他制度不健全,所以将所有的压力集中到络上,使络不堪重负。

中国的国家治理现代化,首先还是要改革政府,让政府做得更好。但是我们依然可以在建设现代性的同时关注一些后现代的结构,从统治的一元结构变为多元结构,或者是多中心治理的结构。其中关键是处理好政府和市场、社会、公民之间的关系,使它们更好地发挥作用。,处理好政府和市场的关系,让市场成为一个更重要的主体,甚至成为一个中心,使市场在资源配置中真正自主发挥决定性作用。政府的作用应当是弥补市场失灵,而不是在市场能发挥作用的地方起作用。比如,政府要解决市场产生的外部性问题,如环境污染;还要解决公平和公共物品的提供,如义务教育、公共服务;还要遏制行业垄断等问题,等等,总之政府要在市场失灵的地方起作用。我们现在的问题,就是政府在市场能发挥作用的地方起作用,而市场失灵的时候政府也失灵了。第二,是处理好政府和社会的关系,充分发挥第三部门的作用,政府和市场同时失灵的地方,要让第三部门,也就是N G O、N PO发挥作用。有了这些制度基础,我们才有第三步,让公民参政有序化,解决代议制出现的一些参与不足的问题,同时要防止参与过度和民粹主义的盛行。所谓多中心治理,就是要把每个中心各自功能、各自领域搞清楚,发挥各自应有的作用,形成一个治理体系,这就是十八届三中全会要解决的问题。

来源:《南方都市报》 2014.03.16 第AA27版

原文:国家治理体系现代化与政治发展

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